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北上深房价暴涨背后:收缩的土地供给与人多地少的迷思

发布时间:2016-03-08 14:06:00 人次浏览

过去的2015年里深圳楼市带头暴涨,刚来的2016年里上海楼市带头暴涨。一线城市的房价暴涨让炒房投机者盆满钵满,让持有房产者哈哈大笑,让刚需购房者欲哭无泪,让市场观望者大跌眼镜,也让中国的房地产走势扑朔迷离。


房价暴涨到底是为什么?还能涨吗?现在能看到的解读大多来自于需求侧或者资本市场,我作为城市学者,在此从供给侧,特别是房地产供给的上游——土地供给说起,解读一线城市房价暴涨背后被忽略的另一个根本原因:收缩的土地供给。


这是一个很长的故事,环环相扣,甚至要从被长期误读的“人多地少”说起……


1、中国真的“人多地少”吗?


“中国人多地少,土地资源紧缺”。这句话印在我们深深的脑海里,从小就知道,甚至被认为是基本国情之一。


但是,近年来城市化快速发展的情况让我对这句话产生了深深的怀疑。


大多数城市根本不缺土地,只是缺中央批给的城镇建设用地指标。


A市,刚刚申请下占地几十平方公里的国家级新区;B市,开发商又圈下了几个数百公顷的大盘;C市,果断喊出了“再造一个X百万人口的新C市”的口号……


在许多城市郊外,建成区连绵不绝而人烟稀少是常见的景象。仿佛对这个城市来说,往外扩展出去不过是分分钟的事情,荒山野地有的是地方。决定是否扩展的仅仅是那个写在土地规划上的指标,那条画在纸上的规划边界,以及地方政府执行指标与边界的决心。


通过宏观统计数字,也可以发现城镇建设用地只占全部国土的极小一部分。


根据较近的权威土地数据:全国建设用地面积5.25亿亩,合35万平方公里,仅占国土面积的3.6%;其中城市建设用地面积约4.7万平方公里,仅占国土面积的0.49%。


也就是说,我国大概每一百份土地,会有十四份耕地,仅有三份给了村庄、工矿、道路等的建设用地,而仅有半份土地给了城市产业、居住等各类功能使用。我们知道,随着城市化率超过50%,就在这半份土地上,居住着全国近一半的人口,提供了全国大部分的投资、消费、税收和产出!


中国城市化发展已经相当节地了,可供下一步城镇扩展的空间,即使不去挤占那20亿亩的耕地,也还是果断可以有的。


回过头看“人多地少,土地资源紧缺”这句话,你明白其中的玄机了吗?


√ “人多地少,土地资源紧缺”用来形容耕地有限,是适用的。“我国耕地面积排世界第4,但由于人口众多,人均耕地面积排在126位以后,人均耕地仅1.4亩,还不到世界人均耕地面积的一半……”这样的话语仿佛还在大喇叭里回放。我们在建国初期,其实是作为一个尚且吃不饱饭的新兴国家,用“人多地少”来向国民形象地描绘国情,说明农业发展和耕地保护的重要性。


× “人多地少,土地资源紧缺”用来说明我国城市土地增长空间有限,是错误的。现实告诉我们,中国城市发展真的只用了很少的土地,并且需要更多的土地。而更多的土地不是没有,而是被某种力量牢牢的约束着,只能缓缓释放甚至不让使用。


将用于耕地保护的口号,借用成为了土地供给有限和房价高涨的借口,这是多种利益共同驱动下的结果。将原本正确的话语,借用到了一个并不适用的领域,实际上是一个由国土部门、地方政府、开发商、其他房地产既得利益者和不明真相的群众,在有意无意间共同经营的假象:国土部门希望维护土地供给管制的合法性、地方政府希望维护自身土地信用、开发商和房产业主希望维护和提高房价。


那么,这个假象是如何形成的?要从“土地资源”到底是什么开始说起。


2、“土地资源”不等于“土地”


区分“土地”和“土地资源”两个概念成为了继续讨论的关键:具有自然属性的“土地”并不一定紧缺,包含人为规定的“土地资源”却一定是紧缺的。


土地管理专业的权威教材是这么定义的:土地资源是指在一定的技术经济条件下,在可预见的时间内可为人类利用的土地……是土地和人类活动相结合形成的,土地与土地资源在数量上并无一一对应的关系。


在古典经济学理论中,土地是国民财富增加的源泉,是社会生产不可缺少的要素。古典经济学家,比如18世纪末提出增长极限说的马尔萨斯,认为有限的土地资源会制约经济增长。这一认识反映了早期经济学家对土地资源的物质崇拜,或者说农业经济意识。


但是,经济学发展进入20世纪,新马克思主义经济学、制度经济学学者的观点是,土地和房屋本身并不稀缺,是人为的流动性限制在调节其稀缺程度。


秘鲁著名经济学家德•索托揭示了《资本的秘密》,认为“僵化的资产并不能被称为资本,只有通过合理的所有权制度表达并进入流通性领域的资本才会发挥其潜能,成为促进经济发展和空间生产的动力”。而当代顶尖的社会学家大卫•哈维在评价那本风靡一时的《21世纪资本论》时说:“(作者)皮凯蒂把资本的定义搞错了。那些闲置的钱、土地、不动产、房产等都不能算作是资本,因为它们没有进入流通领域生利。这也正是资本家能够长期保持高额回报的秘诀:通过限制一部分的资本供给来保证那些仍在流通领域中资本的回报,就像那些石油公司制造短缺的假象一样。”


最后这一句说得多好,把“资本”换成“土地资源”,把“石油公司”换成“国土部门”,就把中国特色说得明明白白。


3、中国特色:土地供给的政府垄断


人为区分不具备流动性的资产和具有流动性的资本,从而造就资本的稀缺性的过程,有如为资本加上了一个流动性障碍——“钟罩”。钟罩内,土地和资本自由流通,财富不断积累;而钟罩外,同样的土地却无人问津。


设置“钟罩”的做法,可以是有意识的政府行为,可以是集体无意识的市场行为。


比如香港,作为自由市场和资本主义的代表,却恰恰设置了最严格的土地流通管制。


人们通常对香港的印象是人多地少,居住面积非常狭小。其实在香港的1100平方公里的土地上就有400多平方公里是没有什么人去或者去的人很少的郊野公园,目前香港所有建设用地面积只占总面积的25%,住宅用地7%,只要住宅用地所占面积增加一个百分点就可以多住一百万人。一方面有几十万住在非常不人道的环境里面,已经产生了很严重的社会和政治问题,包括青年人的不满;另一方面却有大片的土地不能够来使用,这实在是非常荒唐的一种处境。


其实香港完全可以开发土地,降低房价,提高人民生活水平,但是资本家不会允许。政府的城市规划及土地开发被各种利益集团,政治团体,环保组织所挟持,寸步难行。这是市场自发进行土地管控的例子,也说明完全把土地管控交给市场是不当的。


中国土地制度的特色在于,国家是最大的土地所有者,在政府垄断土地一级市场的条件下,对建设用地供给实行严格的纵向计划管理,有效控制了土地资源的流动性,保证了建设用地的相对稀缺性。


对中国城镇来说,土地资源主要就是指建设用地。在建设用地供给管控的基础上,中国通过分税制改革、住房制度改革以及土地招拍挂等制度一系列制度改革启动了“土地财政”,释放了庞大的土地信用,成为了推动城市化的初始资本。2012年“土地财政”为2.7万亿,比土地财政更大规模的是以土地为信用的相关抵押贷款,达6万亿,同期中央税收也只有11万亿。


这是中国城市化路径的成功之处,也是建设用地的供给管理制度有功的一方面。为什么这么说?因为在过去几十年中成功跨越“中等收入陷阱”的经济体,不管是日本、韩国、台湾还是新加坡、香港,事实上都实行了强有力的土地资源管制手段,成功释放了土地中隐藏的信用。所以不要看它们是自由市场,在土地供给这一块都是妥妥的政府管制。中国的建设用地供给制度不过是其中之一。


土地资源就像是钞票,土地就像纸。如果钞票印发没有任何限制,所有纸都能变成钞票,那么这钞票将没有任何信用可言——只会贬值,无人使用,无人乐意持有;如果任何土地都能变成土地资源,那么土地资源将同样失去信用——只会贬值,无人投资,更无法将它作为资产抵押出去,没有人愿意接受。这就是土地资源供给政府管制的必要性,犹如为土地资源设置了一个“央行”。惟其如此,土地资源才有价值。


相比之下,其他对土地资源管控无能为力的发展中国家,也就失去了释放土地信用,利用城市化推动经济发展的机会。要么因为建设用地可以被人随意占用使用,建设管理失灵,比如违章建筑横行的埃及,以及民众随意占地建房、遍地贫民窟的一众拉美国家。这种情况相当于钞票滥发。要么因为资本家和既得利益者的合力,形成像香港一样有地不能用的局面,这种情况相当于钞票不够,使得通货紧缩,与土地相关的经济萎缩,连必要的使用需求都无法满足。更普遍的发展中国家情况是两者都有:合法的土地和房产极少而高昂,其他都是无法确权无法流通的房屋,财富流动和社会流动彻底断层。


但是,正因为土地资源管控是合理合法的,所以真的不必要以“人多地少”、“耕地保护”、土地资源紧缺”这种错误的名义去推行。


耕地保护是必须的,建设用地的供给管理也是必须的,但是前者并非执行后者的直接依据,对于耕地保护而言,因劳动力流失和生产积极性下降造成的耕地抛荒问题,可能比建设用地侵占农田的问题要显著。


对于建设用地的供给管理而言,它的必要性实质上来自于对土地资源的供给管理以维护其价格的稳定。


4、地方与国土部门:从阳奉阴违到齐心合力


在过去,土地资源管理一直是个艰巨的任务,因为它包含着中央与地方之间的讨价还价,甚至市政府与下属区县之间的讨价还价。再加上在流通性“钟罩”内外徘徊的小产权房和违建等问题,种种乱象屡禁不止。


按照经济学家张五常的理论,中国的地方政府具有企业的性质,改革开放30年来中国的高效发展,部分归功于各地方政府拥有以土地使用为代表的资源配置的调整权,从而以市县为单位进行高度自由的竞争。所以中国的土地“央行”国土部门的任务要比韩日等国艰难得多,因为为了管理更庞大的国土,它必须统辖众多各怀心思的“印钞厂”——地方政府。


中国国土部门进行土地资源管制的主要方式,是新增建设用地的供给管理制。在总体规划中,大约每1万新增人口,对应1个平方公里的新增建设用地。地方政府的惯常做法是通过“做大”预期人口规模以获取土地指标份额。不少城市的领导由于认识上的片面观念,希望把自己的城市“做大”……“做大”一个人口意味着可以“多占”一份建设用地。就国土管理部门而言,则是尽量压小一些。艰苦的讨价还价, 常常使规划编制单位夹在其中,这才有了“全国新城新区规划的总人口达34亿”的怪现状。


所以,过去地方政府对中央政府国土部门,基本上是不怎么配合的。每一个小“印钞厂”都在或明或暗的多释放一些建设用地进入市场,最后可能就汇成了难以估量的系统性风险。国务院调查显示,省会城市平均一个城市规划4.6个新城(新区),地级市平均每个规划建设约1.5个新城(新区)。


建设用地这种“钞票”到底超发了没有?不好说。超发了多少?难以估计。


我们都知道每个人都路口抢行会造成交通堵塞,但是轮到我们自己了,还是会抢行,这就是经济学中所说的公地悲剧。


奇怪的是,自2014年前后起,上海、深圳、广州等几个一线城市的地方政府突然“从善如流”,主动对自身的建设用地进行了异常严格的管制!


上海市甚至提出“规划建设用地规模负增长”、“减量规划”的计划。2014上海为落实国土部门管制要求,甚至自请比原定的2020年新增建设用地供给目标进一步减少。2015-2020五年内上海每年只能新增12平方公里。


深圳市更为极端,计划到2020年的土地,至2015年就快用完了,五年内新增建设用地仅剩约8平方公里。深圳市提出“存量规划”的口号,全面开展存量用地的城市更新来满足建设需求。


这一回,一线城市的地方政府没有像从前一样采用和国土部门对着干或者阳奉阴违的态势,甚至没有奋力争取更多用地指标,而是配合着国土部门,主动加强了对自身土地供给的约束。


为什么这回地方政府那么配合呢?


第一种解释,来自中央政府的压力。2014年来自中央政府的管控土地资源的压力骤然增强,《国家新型城镇化规划》提出“严格控制城市边界”,国土资源部印发的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(注意,这里又扯上保护耕地的大旗了)提出“除生活用地及公共基础设施用地外,原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地”。北上广深要起到政策示范作用,压力最重。但是,从前类似的严控要求也并不少,因此这一次的管控力度调整并没有引起很大反响。


第二种解释,预留可持续发展用地。这一点过于理想化,是历来都有的美好意愿,但并不能导致突然的转变。


第三种解释,摆脱了“土地财政”。比如深圳市政府财政收入中的税收收入占比达90%以上,完全摆脱了“土地财政”。地方政府不用再靠卖地来赚钱,这是减少土地供给的一个必要条件,但仍然不是充分条件,毕竟没有谁会嫌自己钱多,政府也一样。


第四种解释,也是最可信的解释,维护土地资源的价值:


上一节分析到,中国政府通过有效控制土地资源的供给来保证建设用地的相对稀缺性,过去这只是中央政府国土部门负责的行为,而地方政府并不热衷。随着经济“新常态”和房地产市场调整的到来,发达城市的地方政府,相对于其他地区更早更敏感地察觉到土地资源供求关系的变化,察觉到前期土地“超发”可能积累的系统性风险,自发地、不约而同地采取行动维护本地土地资源的价格。这才是地方政府主动配合国土部门行动的直接原因。


一线城市地方政府与国土部门形成合力共同加强对土地资源的管制,这说明了什么?


说明了全国性的土地“超发”可能已经成为事实!如果各地方不能通力行动,那么全国土地市场的系统性风险就会到来!


到时不仅仅是土地财政无以为继,地方政府赤字的问题,而是数十万亿的土地信用贷款、地方政府债务大规模违约带来的无法估量的风险。必须各地区各城市共同行动,共同采取更为严格的供给约束,才能避免价格风险。惟有这样的预期,才能促成地方政府与国土部门的合作,并作表率地率先行动。这也侧面验证了上文对土地资源是由人为的流动性限制保障价值的判断。


反之,那些不具备条件或者缺乏敏感意识,仍在大规模出让土地某些城市,则可能会面临土地价格拐点、土地信用崩溃的风险。


5、一线城市:一马当先,鹤立鸡群,怎料引来群狼环伺


写了那么久,才写到当下正在发生的事情。


其实上面的内容我大概写就于2014年底,在那个时候,眼看着一个上下合力共同应对全国土地市场风险的良好局面就要形成。然而,2015年起又发生了始料未及的变化。


深圳、上海,这两个土地供给的自我约束最严格,最先号称从土地供给“增量”过渡到“存量”、“减量”的城市,恰恰是2015年前后房价处在风口浪尖的城市。


一线城市提供了对抗全国性风险,进行自我约束的良好表率,可是并没有如以往一样,很快得到其他地区的跟随和模仿。这可能有很多原因,摆脱土地财政也远不是那么容易的事。总之,全国性的共同行动没有及时形成。


而这个时候,全国土地市场系统性风险即将,或者已经来到了……


记住每1万新增人口=1平方公里新增建设用地这个比例。上海每年的人口流入近100万,深圳也有近30万。据此应得到100平方公里、30平方公里新增用地。但是,由于它们的自我约束,上海仅年增12平方公里的建设用地,深圳则欲求8平方公里土地而不可得。而那些发展动力不充足、人口每年净流出、房价早已开始下跌的地级市县级市,似乎十几平方公里的新城还在上马……如果你是房地产投资客,你选择哪里?


勇作表率的一线城市,就像暴风雨中的灯塔一样闪亮。


资本犹如饥渴而贪婪的狼,当全国数百个城市大多都已经被榨干了营养、再也没肉吃了,正在即将到来的冬天惶惶不可终日时候,突然间仅存的几个土地市场良性的一线城市,犹如新鲜出炉的肉包子一般,还把自己切成了一半大小……所有资本必须、立刻、马上一拥而上。资本是自由流动的,原本分散于几百个城市的资本集中于几个城市,怎能不把这几个城市吃干抹净?


现在对一线城市房价暴涨的各种说法,从杠杆、从炒作、从链家、从城市前景、从购房需求方面都给出了很好的解释。但是其他的说法不完善之处在于:房贷杠杆是早已有之的;一线城市的购房需求与发展前景与次一级城市是平滑变化的;链家和炒房团是全国都有的。这些都不能解释为什么北上广深突然与次一级的天津、重庆、程度、武汉、南京、杭州等拉开如此巨大的差别,甚至深圳、上海也比北京、广州的表现要妖异得多——为什么是它们。而我现在提供了一个一直被忽略,但是非常根本的原因:


一线城市在土地供给方面勇作表率的加强约束,因为和其他地区形成了明显的土地市场风险优势,而吸引了全国土地资本的集中攻击。


而上海、深圳因为土地供给政策调整的最强,自我约束得最严格,反而使得其下游房地产市场的供不应求的预期最为严重,在全国市场普遍风险的背景下风险最低,成为了最佳的资本目标,暴风雨来临前最后的避风港,也才有了后来的种种操盘炒作。


打个比方,大雨即将到来,而其他的江河全都淤塞不堪,仅有的两条江疏浚良好。整个大雨落下的水,全流到疏浚良好的仅有的两条江里,它们反而就成了洪水泛滥的重灾区。


6、结语


2014年,是全国性土地市场危机到来以前,最后和最好的调整时间点。


在这一年,政府也实实在在采取了行动,出台了“国家新型城镇化规划”和“最严格耕地保护制度”。


让人万分惋惜的是,即使在这个时候,意在管制土地资源供给、维护土地资源价值的政策和手段,偏偏还要名不副实地挂着用了无数次地“保护耕地”的旧旗号,而使得它避免市场整体风险的重要的真实意图没有合理地表达,无法引起足够的重视。维护土地价格就维护嘛,不要扯上保护耕地的大旗。我们就老老实实的谈是否要管制、管制多少、如何管制好了。总是扯上无可争辩的耕地保护,反而失去了理性讨论和为各个城市提供更好方案的机会。


让人万分惋惜的是,这样的重要调整,或者说改革,像以往一样,首先响应的是一线城市的地方政府。上海、深圳甚至作出了象征意义远甚于实际意义的自我约束。然而偏偏这一次,最不该管制如此严格的就是一线城市,应该从那些没有活力、人口净流出却还获得了大量指标、对土地资源挥霍无度的三四线城市开始。土地供给应当均衡地、同步地收缩,结果变成了极端的不均衡收缩。调整的先后次序有误,效果迟迟不能显现,整体风险继续堆积。


而我们现在,看着深圳、上海的房价暴涨,这两条江河的泛滥,或许只是更大一场暴风雨的前奏。

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